Costituzione: le riforme che dividono il Paese

Massimo Villone (*)

È forte la Costituzione che unisce un paese; è debole la Costituzione che lo divide. In questo principio trova fondamento il rigetto della riforma costituzionale Renzi-Boschi, che ha visto in parlamento un contrasto frontale su modalità, motivazioni, contenuti. Una analoga divisione si manifesta nel paese, e non può essere superata dal voto plebiscitario su sé stesso chiesto da Renzi.

Con la dichiarazione di incostituzionalità della legge elettorale (Corte cost., 1/2014) il parlamento aveva perduto la sua legittimazione sostanziale. Una elementare correttezza costituzionale avrebbe richiesto che ci si limitasse ad approvare una nuova legge elettorale conforme ai principi stabiliti dalla Corte, procedendo a nuove elezioni e solo poi, nel nuovo parlamento, ponendo mano alla revisione della carta fondamentale. Al contrario, Renzi ha assunto la riforma della Costituzione e della legge elettorale come ragioni dell’esistenza stessa del suo governo. Ha formulato le sue proposte in base al cd patto del Nazareno stretto con Berlusconi e poi naufragato. Ha approfittato dei numeri parlamentari drogati dal premio di maggioranza costituzionalmente illegittimo, senza i quali non avrebbe avuto i consensi necessari all’approvazione. Non ha esitato ad avvalersi del sostegno essenziale di transfughi e voltagabbana, noncurante dell’indebolimento in prospettiva della Costituzione riformata derivante dall’approvazione da parte di una maggioranza raccogliticcia e occasionale. Ha fatto ricorso a continue forzature di prassi e norme regolamentari, ricattando la sua stessa maggioranza con la minaccia di crisi e di scioglimento anticipato in caso di voto contrario. Così come oggi ricatta il paese con il plebiscito su sé stesso.

Su vari punti la riforma ha suscitato forti polemiche: la previsione di un senato non elettivo composto da consiglieri regionali e sindaci; lo squilibrio nel complessivo sistema di checks and balances; la concentrazione e verticalizzazione del potere verso il governo e in particolare verso il premier derivante in particolare dalla sinergia con la legge elettorale approvata; il contestuale indebolimento dell’istituzione parlamento e della sua rappresentatività.

Sul senato non elettivo le motivazioni addotte sono deboli e inconsistenti. Il taglio dei costi della politica si riduce a pochi spiccioli, considerando che la gran parte dei costi dell’istituzione vengono dalla gestione degli immobili, dai servizi, e dal personale. Inoltre, anche i senatori elettivi avranno un costo per la trasferta e la permanenza a Roma. Maggiori risparmi sarebbero ottenuti mantenendo il carattere elettivo del senato e riducendo anche il numero dei deputati.

Ugualmente inconsistente è l’argomento di processi decisionali più semplici e veloci con il superamento del bicameralismo paritario. La proposta approvata non produce semplificazione, ma al contrario maggiore complessità. Sono infatti moltiplicati i procedimenti di formazione delle leggi, con un rapporto differenziato tra camera e senato in ragione della materia oggetto della legislazione. In prospettiva, questo può essere causa di lentezze procedimentali e fonte di inediti conflitti tra le due assemblee. In ogni caso, si potrebbe senza dubbio arrivare a un bicameralismo differenziato mantenendo il carattere elettivo del senato.

Ancora, è inconsistente l’argomento del nuovo senato come camera delle regioni. Il nuovo senato è composto da consiglieri regionali eletti dal consiglio di appartenenza, e da un sindaco per regione, per un totale di 95 senatori. È pura finzione che un consigliere regionale, eletto in un ambito territorialmente ristretto, sia in grado di rappresentare l’istituzione regionale, o voglia farlo, considerando che la sua carriera politica dipende dal territorio che gli fornisce la base elettorale, e non dal seggio senatoriale. Lo stesso può dirsi per il sindaco-senatore rispetto a tutti i comuni della regione. Per il ridotto numero di senatori assegnati a ciascuna regione, solo alcuni territori avrebbero voce in senato. Un senato così composto porta al livello nazionale i localismi, e non la regione nel suo complesso. Come invece avverrebbe con un senato eletto direttamente.

È infine del tutto infondato l’argomento che sarebbe stato alla fine recuperato il carattere elettivo del senato. Le modifiche introdotte per le pressioni della minoranza PD si traducono in dettati normativi confusi, e in ogni caso rinviati a successiva legislazione. Il dato della composizione e della elezione di secondo grado da parte del consiglio regionale tra i propri componenti e i sindaci in ogni caso rimane. Ed è dunque confermato l’ingresso al massimo livello di rappresentanza nazionale di un ceto politico che le cronache di stampa e giudiziarie certificano in prevalenza di bassa qualità, aperto a clientelismi e corruzione. Con l’aggravante che sono mantenute per i consiglieri-senatori e i sindaci-senatori le prerogative e le tutele apprestate in Costituzione per i parlamentari, per quanto riguarda arresti, perquisizioni, intercettazioni.

I rischi derivanti dalla riforma si colgono con chiarezza considerando la sinergia con la nuova legge elettorale già approvata. L’Italicum riprende e ribadisce le caratteristiche del Porcellum già colpite dalla Corte costituzionale con la dichiarazione di illegittimità. La eccessiva disproporzionalità tra voti e seggi censurata dalla Corte può senz’altro vedersi confermata in un sistema che prevede un ballottaggio senza alcuna soglia tra le due liste prevalenti nel primo turno. Tenendo conto che il sistema italiano è ormai orientato in senso tripolare, e che l’area del non-voto prende un terzo del corpo elettorale, è possibile e anzi probabile che il premio di maggioranza vada a un partito ampiamente minoritario per i consensi reali nel paese. Con l’aggravante che per l’Italicum il premio è dato alla singola lista, con preclusione di ogni apparentamento o coalizione. Consegnando così ad un singolo partito di minoranza una Camera blindata per i numeri parlamentari sia pure posticci, cui si aggiunge la prevalente presenza di capilista eletti a voto bloccato. Il leader di quel partito è destinato ad essere il padre-padrone del parlamento, addomesticato e gravemente indebolito nella capacità effettiva di rappresentare il paese. Del resto, l’Italicum è stato pensato e voluto per favorire i due maggiori partiti. Stroncare i partitini, cancellarne il potere di volta in volta definito di interdizione o di ricatto, è stato un obiettivo esplicitamente dichiarato dagli autori Renzi e Berlusconi, che hanno insieme sostenuto l’Italicum nella fase in cui il patto del Nazareno ancora li legava. La rappresentanza non è mai stata tra gli elementi ritenuti essenziali per il sistema politico e istituzionale.

In questo contesto mostrano tutta la propria pericolosità sia l’attribuzione all’esecutivo di poteri sull’agenda parlamentare, con la richiesta di un voto a data certa che la maggioranza garantita certo non rifiuterebbe; sia lo squilibrio nella composizione numerica della Camera e del Senato per

le ipotesi di seduta comune per l’elezione del Capo dello Stato e dei componenti del CSM, dove il pacchetto di voti assicurato dal premio di maggioranza potrebbe collocare saldamente la scelta nella sfera di influenza governativa; sia ancora nelle nomine affidate alla singola Camera, come quella dei giudici della corte costituzionale o dei componenti di autorità, completamente rimesse nelle mani della maggioranza di governo. È dunque evidente lo stravolgimento del sistema di checks and balances dato dal simultaneo operare della riforma costituzionale e di quella elettorale. E va anche ricordato che nel senso della concentrazione del potere verso Palazzo Chigi vanno anche altre riforme di grande rilievo, come quella della RAI o della PA. Persino la revisione della Costituzione sarebbe totalmente disponibile per la minoranza resa maggioranza dal premio, bastando l’appoggio in senato di un pacchetto di consiglieri regionali e sindaci amici del governo, facili da trovare anche solo per i favori al territorio di provenienza che potrebbero essere promessi o dispensati.

In principio, elementi almeno parzialmente correttivi avrebbero potuto essere introdotti potenziando gli istituti di democrazia diretta. Ma ciò non è avvenuto. Al contrario, la proposta di legge di iniziativa popolare vede aumentare da 50.000 a 150.000 il numero delle firme richieste, mentre è puro teatro il richiamo al regolamento per il percorso parlamentare della proposta. Il punto è che l’assemblea rimane assolutamente libera quanto alla decisione di merito. In altri ordinamenti una proposta di legge di iniziativa popolare può anche essere sottoposta direttamente al voto dei cittadini per l’approvazione. Quanto al referendum, forme nuove quali il referendum propositivo o di indirizzo vengono richiamate e rinviate a una futura legge costituzionale, per la evidente indisponibilità di prevederle e disciplinarle già nella riforma. Rimane dunque il solo referendum abrogativo, che vede diminuire il quorum di validità a una cifra corrispondente alla partecipazione alle ultime elezioni politiche. Questo favorisce il successo dell’iniziativa referendaria, ma – inspiegabilmente – solo se il voto popolare è stato chiesto con 800.000 firme, e non 500.000. Per tale ultima ipotesi il quorum rimane fissato alla metà più uno degli aventi diritto al voto. Ma quale razionalità sostiene un diverso quorum, una volta che il referendum sia stato comunque chiesto con il numero di firme prescritto?

Un insieme di norme, costituzionali e di legge ordinaria, che comprime la rappresentanza politica e non compensa con la partecipazione popolare ci consegna una democrazia asfittica e malata. Perché?

La risposta la troviamo nel pensiero unico dominante che vede nel mercato e nel liberismo senza regole la risposta alla globalizzazione e alla crisi dalla quale il paese fatica ad uscire. Se l’assunto è che il problema si affronta comprimendo i diritti e le tutele costruite nei decenni trascorsi, ne segue che bisogna incidere sulla Parte I della Costituzione, che li prevede e li garantisce. E il modo agevole e occulto per raggiungere l’obiettivo è addomesticare il legislatore, cui è affidato il compito dell’attuazione, concentrando al tempo stesso il potere sul governo e il suo leader. Secondo questa strategia concentrare il potere di comando e marginalizzare il dissenso è il modo migliore per imporre al paese i sacrifici necessari. Un parlamento a ridotta rappresentatività, con una sola camera politica docile verso il governo per i numeri drogati da un mega premio di maggioranza, largamente composta secondo le scelte della segreteria di un singolo partito attraverso i capilista a voto bloccato, con gli organi di garanzia ricondotti nella sfera di influenza dell’esecutivo, è quel che serve.

Che questo sia l’indirizzo in campo trova conferma in quanto è già accaduto e accade. Si pensi alla riforma dell’art. 81 Cost., con l’introduzione del vincolo del pareggio di bilancio. Si pensi a leggi come il Jobs Act, o la cd. Buona scuola. La riforma costituzionale e l’Italicum sono volti a consolidare e stabilizzare nel tempo una tendenza già in atto. Per questo la via referendaria è

obbligata. È cruciale il voto di ottobre, per il quale è comunque in corso la raccolta delle firme al fine di contrastare con la richiesta presentata da 500.000 elettori la torsione plebiscitaria imposta da Renzi. Uguale importanza assume il referendum abrogativo dell’Italicum, per cui anche è in corso la raccolta delle firme. Solo cambiando il complessivo contesto politico e istituzionale si potranno consolidare i risultati di una vittoria nei referendum cd sociali su lavoro, scuola, ambiente. Il parlamento dell’Italicum sarebbe anche peggiore del parlamento del Porcellum. Un pessimo parlamento si traduce in pessime leggi. E come è accaduto dopo la vittoria nel referendum sull’acqua pubblica di nuovo a rischio privatizzazione, basterebbe poco a mettere nel nulla una volontà popolare pur fortemente espressa.

La proposta Renzi-Boschi comprende altri profili, come la soppressione del CNEL, la de-costituzionalizzazione delle province, la modifica in alcune parti del titolo V sui rapporti tra Stato e Regioni. Ma le strutture portanti della strategia riformatrice in campo sono quelle prima descritte, e conducono senza margini di dubbio a firmare per i referendum oggi, e a votare no in ottobre, sì nei referendum abrogativi nel 2017. Ripristinare le condizioni di una piena partecipazione democratica è presupposto necessario per qualunque revisione della Costituzione nata dalla Resistenza che voglia unire il paese, non dividerlo. A chi vuole comandare riducendo gli spazi della democrazia, bisogna rispondere esercitando i diritti che la Costituzione riconosce.

(*) Costituzionalista; professore emerito di Diritto costituzionale nell’Università degli Studi di Napoli “Federico II”

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